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HKJA & HKPPA's View on ICAC's Application for Production Order in Respect of Journalistic Material


就廉署申請「交出令」呈交的意見書

(香港記者協會和香港攝影記者協會 201392日)[1]

 

前言

 

  香港記者協會 (以下簡稱記協) 成立於一九六八年,目前有近五百名會員,是香港前線新聞工作者的主要工會。記協維護記者的勞工權益,並致力促進新聞自由及行業操守。香港攝影記者協會(以下簡稱攝協) 於一九八九年成立,擁有過百名會員,致力提升本港新聞攝影的道德標準,並處理新聞自由及數碼攝影等問題。就廉政公署(以下簡稱廉署)八月中向法院申請交出令,要求《陽光時務週刊》及商業電台提供訪問劉夢熊先生的原始新聞材料,記協和攝協呈交意見書。

 

  以下內容分成兩大部份,首先是闡釋兩個會的立場和理據,之後是講述英美等地有關情況的最新發展。

 

A)   記協和攝協的立場和理據

 

  新聞原始材料,是指記者的筆記、錄音、錄影等經已發表或從未曝光的採訪內容。這些材料都源於記者與受訪者之間的互信,以及記者妥善保管材料並遵守保密協議的承諾。

 

  記協和攝協必須指出,新聞工作者應盡全力妥善保管新聞原始材料,以保護秘密消息來源及維持新聞工作的中立性,這是新聞行業賴以正常運作的命脈,並對捍衛新聞自由、確保傳媒能夠發揮第四權的角色、促進資訊流通、維護公眾利益至為重要。

 

1)保密的重要性

 

  在採訪期間,被訪者可能向記者透露一些新聞線索或背景資料,但同時要求記者承諾將消息來源保密,甚至要求不公開一些內容。 這些資料一般收錄在記者的採訪筆記或錄音當中,往往較為敏感,並可能牽涉重大公眾利益。

 

  為確保被訪者能夠毫無顧慮地向傳媒提供資料和訊息,不擔心身份被公開,引致尷尬場面或被秋後算帳,記者手上的新聞原始材料,不應輕易交給執法人員。這不單是新聞從業員必須遵守的行業操守[2],也關係到新聞自由和重大公眾利益,對整個社會的褔祉起著重要作用。

 

  一旦記者違反承諾,容許執法人員索閱新聞原始材料,並公開保密的消息來源或資料,將引致「寒蟬效應」(chilling effect),令知情者不再信任記者,不敢提供重要訊息和真相。若消息來源被切斷,傳媒便無法再報道真相和揭露內幕,也不能發揮傳媒的監察功能,而最終受損的,當然是普羅大眾。當發生重大問題、而政府部門或大企業又蓄意隱瞞的話,新聞工作者因消息來源乾涸未能及時報道,便無法讓市民知悉真相並提出補救的要求,而大眾也很難掌握足夠的資訊,判斷從政者或官員是否稱職。

 

 

2) 保持中立的重要性

 

  在新聞原始材料當中,有些不需保密或即使已發表的,但記者也不應隨便將這些錄音或錄影資料交給執法人員使用。記者的職責是採訪和報道新聞。而執法人員的職責則是偵查和防止罪案,兩者都涉及重大公眾利益,但應各司其職,不能因一方的便利而損害另一方的工作。

 

  假若執法人員調查搜證時,向傳媒機構「攞料」,這勢必影響公眾觀感,以為他們根本是同一幫人,這令新聞行業失去獨立性,不再被大眾信任,甚至無法如常地採訪和拍攝。這並非聳人聽聞。記者採訪示威活動時,將會被視為警方的助手或探子。示威人士不願接受訪問,更不想記者留在現場拍攝,甚至驅趕或追打記者。如果新聞界無法如實報道示威活動,公眾則不能進一步了解社會矛盾。再者,一旦發生流血衝突,市民不能判斷因由,未知警方有否使用不必要的武力。

 

3) 防止濫用交出令

  今次是執法部門首度引用法例申請交出令,索閱新聞原始材料。記協和攝協擔心此例一開,執法機構日後查案時,動輒引用法例強行向傳媒「攞料」,這將導致交出令被濫用,使記者淪為調查或檢控案件的工具。

 

  執法人員查閱新聞材料,須依循嚴格的法律程序。廉署要根據《釋義及通則條例》(以下簡稱《條例》)申請交出令,並證明符合《條例》第八十四條開列的三項條件。一般而言, 執法人員無法說服傳媒機構或新聞工作者自願交出材料,才向法院申請交出令。因此,廉署要證明已符合第二項條件,即不能用其他方法獲取有關材料,或許不困難。

 

  然而,廉署作為申請人,沒法令新聞界信服申請交出令很有必要,即符合《條例》第八十四條的第一項條件,有合理理由相信有人已觸犯可逮捕的罪行,而有關新聞材料可能對調查該罪行有重大價值,或成為檢控的相關證據。在今次申請中,被要求交出原始新聞材料的傳媒機構、新聞工作者並非疑犯,沒有參與任何罪行,與被調查的案件完全無關。因此,廉署人員應該使用專業調查手段,去證明疑人有否犯法,而非採取釣魚的方式,將有關或無關案件的東西都一網打盡、全盤羅致。再者,記協認為,廉署未能證明訪問劉夢熊的所有錄音和筆記都可能對調查罪行有重大價值,或成為檢控的相關證據。

 

  記協和攝協必須強調,廉署今次的申請未能符合《條例》第八十四條提及的第三項條件:在考慮為調查帶來的好處以及當事人管有材料的情況之後,有合理理由相信交出令的簽發是符合公眾利益的。其一,廉署對查案需要的解讀實在太寬泛,而使用釣魚的方式查案絕不恰當。其二,交出令對新聞材料的保密性和新聞工作的獨立性,產生負面影響,但廉署並未正視。

 

除符合《條例》第八十四條開列的三項條件外,法院還要因應案件的總體情況,衡量交出令的簽發,確保不違反公眾利益,否則按《條例》第八十九條的規定,廉署仍無法取得交出令。在此,記協和攝協重申,廉署並未使用專業手段調查案件,而在過程中卻強迫新聞工作者違反專業操守,並損害新聞工作的獨立性,這絕對有違公眾利益,對社會和大眾都沒有半點好處,這種做法實屬濫用交出令。

 

B)   英美等地的最新發展

 

    2009年底,在Financial Times Ltd. and Others v The UK一案[3],歐洲人權法院再次裁定英國違反《歐洲人權公約》(以下簡稱《公約》)第十條對表達自由的保障,並重申保護秘密消息來源的重要性,認為不應以法院命令強迫英國多家傳媒機構交出一些文件、以便一宗官司的原告能找出篡改文件內容的元兇。

 

  早於九十年代中,Goodwin v The UK一案[4],歐洲人權法院曾裁定英國處罰不願公開秘密消息來源的記者,是違反《公約》第十條對表達自由的保障。歐洲人權法院強調保護秘密消息來源的重要性,認為這是行使新聞自由的一項基本要素。除非有凌駕性的公眾利益需要,否則不應迫令記者供出秘密的消息來源,因為這會引起「寒蟬效應」。

 

  至於其他類似的案件,以及什麼才算是有凌駕性的公眾利益需要,可參考The Protection of Sources Under Fire? 一文。[5] 另方面,英國上訴法院近年已作出裁決,認同保護秘密消息來源關乎重大公眾利益,不應輕易迫令傳媒機構和記者作供。[6]

1)    英國警方濫用交出令(2012)

 

  在香港,《條例》有關執法人員申請強制查閱新聞材料的規定,是參照英國一九八四年Police and Criminal Evidence Act PACE)制定的。[7]然而,英國學者和律師早在多年前已提出批評,指英國警方隨便申請交出令,而簽發的法官又把關不嚴,導致新聞材料未得到適當的保護。[8]2012年,高等法院審理一宗司法覆核案件時,法官提及這種批評和由此引發的擔憂,並撤消下級法院已簽發的交出令。[9]

 

  高等法院法官在司法覆核判決書指出,交出令無疑對警方調查案件有很大幫助,但另方面新聞自由受到《公約》第十條的保障。為平衡這兩種不同的公眾利益,法官不應將簽發交出令看作例行公事,輕易讓警方取得。當法官行使PACE賦予的酌情權時,決定是否簽發交出令,必須認真審視警方的理據是否充足,包括片段可能查出什麼?與其他搜證方法相比,從片段取得的證據有多重要?申請交出令是否必需和恰當?高等法院法官並強調,審視警方理據時,必須以《公約》第十條的保障為準。

 

  高等法院法官指出,警方在這宗申請,要求傳媒機構和記者交出所有錄影片段,總數達一百多小時,又沒法具體地講出證據對調查罪案有否很大的幫助,只提及傳媒的拍攝位置比警方人員的為佳。警方使用這種方法取證,可比喻為沒有鎖定目標地亂鎗掃射,而法官無從知悉錄影片段能否提供更多的證據。

 

  高等法院法官又認為,簽發的法官未有正視交出令對新聞行業帶來的不良影響。該名法官應該憂慮到,傳媒雖向來被視作中立的觀察者,但太輕易交出新聞材料,他們將喪失這份信任。高等法院法官指出,正因為新聞界保持中立,他們採訪時才受到保護,以及可更自由地拍攝記錄新聞事件和傳播這些影像。

 

2)    美國的新指引(2013)

 

   在美國,隸屬司法部的政府律師調查案件時,不時向法院申請傳票、命令、搜查令,強行取得新聞機構或從業員持有的資訊和記錄。今年五月,美國總統下令司法部就這方面的政策和做法,作出全面檢討。兩個月後,司法部發表檢討報告,並製定一份新指引。[10]

  司法部表示,向新聞機構搜集證據,是其極特殊的做法 (extraordinary measure),只應在採取其他合理的調查方法後,才作為最後一個手段使用 (only as a last resort),而有關證據須對成功調查或檢控起著關鍵作用 。司法部又指出,該部門和總統早已承諾,將促使國會通過聯邦法律,為保密的消息來源和新聞材料提供保障 (a media shield law) 。一旦通過,今次新指引包含的多項原則將寫入法律條文。

  這份司法部新指引旨在加強對新聞界的保障。首先,政府律師要一改過去的做法,他們如想取得新聞材料,在絕大部份情況下,都應事先通知有關的新聞機構和從業員,並進行商討,不應以事先通知將拖慢調查進度為理由而直接使用搜查令手段。第二,當政府律師打算向法院申請傳票、命令、搜查令,他們先要將申請的詳情交由司法部屬下一個部門作初步評估,以確保所有政府律師的做法都一致。第三,司法部將增加一個常設委員會,由高層人員組成,就是否批核政府律師的申請,向司法部長和他的副手提供意見。這份指引的其他重點,還包括提高申請搜查令的門檻和如何避免不必要地擴大搜查範圍等等。根據這份指引,司法部要成立一個對話機制,定期與新聞界溝通,就向新聞機構搜集證據的政策,作出檢討和建議。

3)    《第34號總論》(2011)

 

  聯合國人權事務委員會(Human Rights Committee) 2011年中發出的《第34號總論》(General Comment No. 34)[11] 這份文件闡釋《公民權利和政治權利國際公約》第十九條對表達自由的保障,各簽署國和地區都應遵從。

《第34號總論》第四十五段提到: 「容許新聞工作享有不透露消息來源的有限度豁免權,屬表達自由的組成部份,各成員國應該予以承認和尊重。」[12]

結語

 

  綜上,新聞工作者應盡全力妥善保管新聞原始材料,以保護秘密消息來源及維持新聞工作的中立性。今次廉署首度申請交出令,索閱新聞原始材料,記協和攝協擔心此例一開,將導致交出令被濫用,使記者淪為調查或檢控案件的工具。近年,在英美等地,執法和檢控部門採取法律手段強迫傳媒機構和新聞從業者交出新聞材料,有關申請都要經過很仔細的考慮,並需符合更嚴謹的審批程序,以防交出令等機制被濫用,帶來寒蟬效應,影響新聞自由。

 



[1] 這份意見書由傳媒法學者甄美玲博士撰寫。部份內容見於Yan Mei Ning, “Other Restrictions on Newsgathering and Reporting,” in Doreen Wisenhaus, HONG KONG MEDIA LAW (2nd  ed. Forthcoming).

[2] 見記協專業守則第七條http://www.hkja.org.hk/site/portal/Site.aspx?id=A1-502&lang=zh-TW. 這與英國的守則內容大致相同。

[3] Goodwin v The UK [1996] ECHR 16.

[4] Financial Times v The UK [2009] ECHR 2065.

[5] Dirk Voorhoof, “The Protection of Journalistic Sources Under Fire,” available at  http://europe.ifj.org/assets/docs/147/154/9355293-0d86c9a.pdf.

[6] Mersey Care NHS Trust v Ackroyd (No. 2) [2007] EWCA Civ 101.

[7] Mark Hanna and Mike Dodd, MCNAE’S ESSENTIAL LAW FOR JOURNALISTS ( 21st ed. 2012). Chapter 34: The Journalist’s Sources and Neutrality.

[8] Ruth Costigan, “ Fleet Street Blues: Police Seizure of Journalists’ MaterialCRIMINAL LAW REVIEW

231, 234–5 (1996); Yan Mei Ning, “Search Warrant versus Production Order —The Hong Kong Experience in Protecting Journalists’ Material” 10 MEDIA & ARTS LAW REVIEW 117, 133-4 (2005).

[9] R. (British Sky Broadcasting Ltd and Others) v Chelmsford Crown Court and Essex Police (interested party) [2012] EWHC 1295 (Admin).

[10] U.S. Department of Justice, REPORT ON REVIEW OF NEWS MEDIA POLICIES, July 12, 2013, available at http://www.justice.gov/iso/opa/resources/2202013712162851796893.pdf.

[11] Human Rights Committee General comment No. 34 Article 19: Freedoms of opinion and expression, UN Doc. CCPR/C/GC/34 (2011), available at http://www2.ohchr.org/english/bodies/hrc/comments.htm

[12] 英文原文為:States parties should recognize and respect that element of the right of freedom of expression that embraces the limited journalistic privilege not to disclose information sources”. See also Concluding observations on Kuwait (CCPR/CO/69/KWT).

09/10/2013 15:42   updated more
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