記協就法律改革委員會的公開資料制度諮詢文件意見書

資訊透明公開是一個負責及廉潔政府的基礎。全球已有逾百個國家和地區,包括發展中的國家,已訂立資訊自由法,保障公眾索取公共機構資料的權力。過去逾20年,社會一直要求政府立法。法律改革委員會轄下的公開資料小組委員會於2018年12月6日發表諮詢文件,就公眾索取政府所持資料的現行制度是否需要改革,邀請公眾提出意見。

我們現回覆如下:

建議1:
➢ 現行的公開資料制度是以非法定的《公開資料守則》為基礎,是一個「有效」和「符合成本效益」的制度,處理索取資料的要求。
➢ 考慮到香港人權法第十六條條款以及相關案例,應該立法實施具法定地位的公開資料制度。
➢ 在決定公開資料制度的主要特點時,必須在公衆獲取更多公共機構資料的需要,以及其他如私隱權、資料保障權和第三者權利之間,取得平衡。
回應:
➢ 諮詢文件形容現行的公開資料制度為「有效」和「符合成本效益」,實在有所誤導。根據 申訴專員2018年年報,2018年共收到91宗投訴,是自《守則》開始執行以來的最高紀錄。
➢ 我們歡迎訂立《公開資料法》。由於所建議的程序主要以現行的公開資料制度為本,新法例可以減少現行制度的行政障礙,防止官員濫用豁免條款,精簡上訴制度,以及擴濶“公共 機構”的涵蓋範圍。(細節請參考下文)

建議2:
➢ 這套法例應按照易於執行和符合成本效益的原則來擬定。

回應:
➢ 我們原則上同意這個制度應按「易於執行」的原則來擬定。然而,獲取資訊是一項憲法賦予的權利,必須在公平和平等的基礎上行使這個權利,不能因成本考慮而受到限制。諮詢文件中缺少了一個關鍵部分,那就是全面考慮社會裨益和運作成本的關係(第15章),導致委員會得出失衡的意見。
➢ 建議成立一個由專業人士領導,有獨立執行權力和清晰權責的資訊專員公署(Information Commission),負責監察各公共機構實施法例的情況。公署應由一個獨立和有充分代表性的機構監督。
➢ 法例應訂明回應索取資料要求的時限。法例應説明,政府有責任在沒有合理延遲的情況下,及時回應索取資料的要求。
➢ 我們建議設立一個網上申請和追蹤制度,讓資料索取人提交數碼申請書、監察申請進度、以及下載所索取資料

建議3:
➢ 「資料」應一般界定為以任何形式記錄的資料。
回應:
➢ 我們原則上同意「資料」應一般界定為以任何形式記錄的資料,越廣泛越好。但我們認為應設立一個機制,盡量避免政府官員故意「不記錄」那些法律要求存檔和按理可以公開披露的資料。我們覺得新西蘭模式,即「部長以其官方身分所持有的任何資料」這一界定,值得考慮。

建議4:
➢ 經考慮現有行政制度下的相關條文以及其他司法管轄區的條文,擬議的公開資料制度應包括規定主動披露的條文。
➢ 一套在採用前無須取得特定批准的標準發布機制,應能有效符合主動披露規定。至於不跟從標準發布機制的其他機制,則須取得適當機構的批准。
回應:
➢ 歡迎擴大主動披露規定的範圍,我們建議所有政策局/部門必須持續和一致地,在沒有合理 延遲的情況下,及時披露資訊。

建議5:
➢ 最初階段應採用《申訴專員條例》(第397章)適用的「機構」名單。

回應:
➢ 我們認爲,總體原則應是「尋求,接受和傳播各種消息及思想的自由,不分國界。」 (《香港人權法案條例》第16 條),意指無論「公共機構」的定義是什麽,也不應受行政程序所限制。
➢ 我們建議除了申訴專員條例適用的86個機構外,還應在初階段(或盡快)包括:1)民政 事務局擬定的諮詢和法定機構名單;2)《防止賄賂條例》涵蓋的公共機構;並確立一個納入適用機構的時間表。

建議6:
➢ 在將來香港的機制下,任何人不論是否香港居民,均有資格提出索取資料的要求。
回應:
➢ 香港作爲一個真正的國際都市,區域資訊樞紐,再加上政府的開放數據政策(政府資訊科技總監辦公室),理應越少資格限制越好,特別是方便外國記者和國際新聞機構工作。但必須 建立一個制度,防止濫用和誤用索取資料的要求。

建議7:
➢ 申請費應該分級計算。基本申請費應涵蓋相關工作的首三至五小時。若根據估計,基本申請費未能涵蓋所需共識,申請人可選擇不繼續處理該申請,或可選擇支付額外工作的費用。
➢ 若估計工時達到訂明上限(例如15小時),則公共機構有權不處理該申請。
回應:
➢ 我們不同意15小時上限,這個規定不單過低而且隨意,還會鼓勵公共機構濫用。
➢ 我們反對收取基本申請費用。現有的《公開資料守則》沒有是項規定。
➢ 我們原則上同意對需要動用繁複公共資源和人手處理的索取資料要求收費,但該收費制度 必須透明,而所引起的費用必須能夠預計和按成本計算。我們建議建立一個機制,以防止故意高估費用,令索取資料的申請人卻步。
➢ 收費制度必須提供網上申請的選擇,讓申請人可以用數碼格式提交申請,以省卻印刷、複製和送遞的費用。
➢ 收費的決定亦應在獨立機構覆核的範圍。

建議8:
➢ 取閱歷史檔案的申請應為免費。
➢ 複製歷史檔案和提供其他服務則可收取費用。
回應:
➢ 我們同意申請取閱歷史檔案應該免費。
➢ 假如需要訂立複製歷史檔案收費制度,就必須向申請人提供在綫申請的選擇,以及省卻 印刷、複製和送遞費用的情況。

建議9:
➢ 擬議的制度應包含條文,針對無理纏擾及重覆提出的申請。
➢ 如有人提出無理纏擾或瑣屑無聊的申請,或者在某段時間内重覆提出實質上相類的要求,則公共機構可免除處理該申請的責任。
回應:
➢ 我們原則上同意引入防止無理纏擾及重覆申請的措施。
➢ 然而,該機制必須容許合理的重覆申請,例如要求非靜態和隨時間改變的資料。部門應考慮主動披露更多類別的隨時間改變的資料,這些資料都是公衆經常要求的,並建立上訴制度。

建議10、11、12:
➢ 引入「絕對豁免」條款,即公共機構不必考慮維持豁免的公衆利益,是否超過披露資料的 公衆利益。建議把以下各種資料列作獲絕對豁免:
1) 申請人可以其他方式索取的資料
2) 法庭檔案
3) 立法會特權
4) 在保密情況下提供的資料
5) 禁止披露
6) 防務及保安
7) 政府間事務
8) 國籍、出入境及領事事宜
9) 執法、法律及相關程序
10) 法律專業保密權
11) 行政會議的議事程序
12) 個人私隱
➢ 引入「有限制豁免」條款,公共機構須權衡作出及不作出披露的公衆利益。反對披露資料的論據須重於支持披露的論據,方有理由不披露資料。建議把以下各類資料列作獲有限制 豁免:
1) 對環境的損害
2) 經濟的管理
3) 公共服務的管理和執行,以及審計職能
4) 内部討論及意見
5) 公務人員的聘任及公職人員的委任
6) 不當地獲得利益或好處
7) 研究、統計和分析
8) 商務
9) 過早要求索取資料
10) 頒授勳銜
11) 健康及安全
回應:
➢ 任何豁免的定義必須是狹窄和明確的。
➢ 我們不同意引入「絕對豁免」條款,因此舉將會無必要地限制一些基於公眾利益作出的 合理申請。
➢ 我們不同意建議中多項豁免。請看附錄1拒絕和延期獲取的建議,以及附錄2 關於豁免的 建議。
➢ 「公衆利益」測試必須透明、定義適切、基於慣例,並考慮相稱原則。拒絕披露的理據,以及權衡公衆利益與披露的評估,都應向申請索取資料者公開。

建議13:
➢ 建議把豁免期限設定為30年,與現行歷史檔案公開予公衆的時限一致。
➢ 每次收到要求披露某個檔案/資料申請時,而該檔案/資料尚未公開予公衆查閲,有關當局都要對每宗申請作重新考慮。相關的局/部門若認爲有關資料在30年期滿后仍然應該獲得豁免,便需要提出充分理據支持其決定。
➢ 如屬歷史檔案,相關的局/部門會被要求每五年再檢討有關檔案/資料一次,直至有關檔案/資料最終公開爲止。
回應:
➢ 正如文件所言,豁免資料的期限「沒有普世標準」。因此,我們認爲不應再實行30年期限,此期限屬於殖民地和前數碼年代,已經過時了。
➢ 公衆對透明和問責的訴求不斷增加,這正好創造時機,可以大幅度放寬某些豁免資料的披露限制,讓這些資料可以在更短期限得以公開。這些期限應該大幅度縮短到15年或甚至 10年,個人資料除外。
➢ 相對前數碼時代而言,現代政府的執政周期更短、更替更快。因此,再難以找到理據維持 20年或甚至更長的30年時限。例如澳大利亞(新南威爾士)和澳大利亞(維多利亞)的内閣和行政會議文件一般只豁免10年,澳大利亞(西澳大利亞)内閣文件的時限是15年,非内閣的文件則是10年,加拿大(艾伯塔)的内閣和國庫委員會文件為15年,而某些内閣的決議文件甚至只有5年豁免期(即決議作出5年後,豁免期限規定再不適用。)
➢ 在香港,根據基本法香港特別行政區行政長官任期為5年,可以連任5年。按理每10年就會有一個新的特區領導班子,可以重新審視所有政策議題和決定。縮短開放政府和公共資料的機制,可以促進公衆討論和審議相關議題。
➢ 在任何情況下,假若在任政府有任何合理憂慮,負責官員皆可向申請人提出延長豁免期限的理據。
➢ 一旦牽涉個人資料,豁免時限該定為25年,由有關人士過世後開始計算。(參考加拿大 (艾伯塔))
建議14、15:
➢ 確證證明書可由政務司司長、財政司司長或律政司司長發出,並且在司法機構覆核披露資料之前的階段發出,以凌駕法庭對以下獲豁免披露的決定:
● 防務及保安
● 政府間事務
● 執法、法律及相關程序
● 行政會議的議事程序
● 公共服務的管理和執行,以及審計職能
回應:
➢ 我們反對把確證證明書制度引入香港。這個西方民主司法管轄區採用的制度,對政府還沒有向公衆問責和民主的香港而言,看來毫不恰當。香港人權法保障人人有尋求資料的權利 (無論是「活」資料或歷史檔案),而原則上,這個權利也不應受制於行政機關,除非得到選民的授權。不幸的是,香港特區政府正正逆此道而行。
➢ 如有需要,政府應循適當程序尋求法庭裁決,撤銷披露的決定。在權衡公衆利益和政府不作出披露資料要求之間,法庭是作出決定最理想的場所。應交由法庭而不是行政部門去裁決「確證證明書」。

建議16、17:
➢ 多重覆核及上訴階段制度如下:
第一階段 — 内部覆核相關決定,而最好由另一名人員或較高職級的人員進行。
第二階段 — 由申訴專員公署覆核相關決定。
➢ 「活」資料的覆核和上訴機制應同樣適用於歷史檔案。
回應:
➢ 建議的覆核和上訴機制,跟現有公開資料守則所用的一套完全相同,必須修改。建議的機制有如下限制:
1) 第一階段 — 儘管守則已經運作了20年(參考申訴專員2014年直接調查報告),很多公務員這方面的意識仍然不高,也沒有適當培訓,回應公衆對資料的要求。他們拒絕索取關乎所屬部門或下屬行政失當或犯錯的資料要求,明顯有利益衝突。「上級官員」的界定含糊,我們建議評估官員必須是首長或以上職級人士。
2) 第二階段 — 資訊專員公署(Information Commission)負責監管法律的執行,由該公署 負責覆核投訴,比起由申訴專員公署覆核更爲有效。同時,公署應具有向相關公共機構發出執行通知的法定權力。
3) 第三階段 — 由法院進行最終覆核。

建議18:
➢ 在有人向公衆機構提出索取資料要求後,更改、刪除、銷毀或隱藏檔案,意圖阻止披露檔案或資料, 應訂為罪行。
➢ 然而,在公共機構未有履行其責任的情況下,並不賦予任何人循民事法律程序提起訴訟的 權利。
回應:
➢ 同意法例應把更改、刪除、銷毀或隱藏檔案,意圖阻止披露檔案或資料,訂為罪行。
➢ 不同意豁免民事法律程序。

建議19:
➢ 如申訴專員決定某公共機構沒有根據擬議的制度傳達資料,他有權發出決定通知,指明該 公共機構必須採取的步驟和採取步驟的期限。
➢ 若申訴專員信納某公共機構沒有遵從擬議制度下的任何規定,申訴專員有權向該公共機構送達執行通知,要求該機構在指明時限内採取步驟以遵從該等規定。
回應:
➢ 覆核機構應具有向相關公共機構發出執行通知的法定權力
➢ 法律應訂明部門或官員沒有遵從執行通知所受到的懲罰。

建議20:
➢ 關於在保密情況下向公共機構提供的資料,包括商業秘密和業務資料,我們建議,如公共 機構有意讓申請人索取上述資料,該公共機構有責任通知所涉的第三者(提供機密資料者),以便該第三者作出陳詞或提出覆核。
➢ 該公共機構如未能安排令該第三者獲得通知,則可向申訴專員申請作出指示,或免除通知 規定。
回應:
➢ 我們不反對通知第三者的規定,但通知要在合理的期限中執行,不能成爲延遲索取資料要求的藉口。

香港記者協會

請把握機會回應法改會公開資料諮詢文件(3月5日截止)