香港記者協會就「港區國安法」致全國人大常委會意見書

全國人大會議在5月28日通過訂立「港區國安法」的決定,人大常委會將制定香港特別行政區維護國家安全的相關法律,納入《基本法》附件三,直接在港頒佈實施。法例針對分裂國家、顛覆國家政權、危害國家安全行為及活動、外國干預等罪行。本會認為,「港區國安法」立法非常敏感,對香港一貫享有的言論自由和新聞自由勢必造成影響。言論自由、新聞自由和出版自由是香港作為國際大都會和金融中心賴以成功的基石,《基本法》亦明確保障相關自由。訂立「港區國安法」,等同在港人頭上放置利刃,對新聞工作者帶來實質和心理上的威脅,會令行業自我審查、猜度底線等問題惡化,自由空間萎縮,最終動搖香港作為國際金融中心的地位。

 

特首林鄭月娥認為,近期有人將「港區國安法」立法工作「妖魔化」及「污名化」,並警告反對人士要「停手」。本會必須指出,一個開明、負責任的政府應廣納市民的意見,市民和關注團體亦有權提出意見,絕非特首所指的抹黑行為。

 

本會近日透過網上向會員發出問卷收集對國安法立法的意見,一共收到150份有效回覆。結果顯示,98%新聞工作者不支持人大訂立港區國安法;87%受訪者認為立法將嚴重影響新聞自由;92%受訪者擔心人身安全受威脅。當被問到如何影響新聞自由時,約七成至九成人認為媒體會減少或不敢報道港獨、台獨、新疆等敏感題目;81%受訪者認為一旦通過,傳媒自我審問題會更加嚴重;63%受訪者對新聞自由前景感到十分悲觀、35%受訪者感到悲觀;13%受訪者則表示會考慮離開傳媒行業。調查結果清晰反映新聞工作者對於國安法立法的憂慮。

 

香港新聞工作者日常採訪時,經常接觸不同政見人士,當中不乏被內地官媒點名批評的本地及外籍政商界人士,報道內容或會觸及他們的理念、活動和行動,例如舉辦民間公投、台灣爭取加入世界衛生組織等。記者和編輯也有機會採訪內地異見人士,觸及台獨、疆獨、藏獨等議題,引述或刊登相關文章、收藏相關資料,或透過互聯網接收資訊。這些正常的編採工作,日後恐成入罪的理由。

 

我們認為,記者報道港獨、分裂國家等言論時,不應被視為煽動叛亂或顛覆國家政權。傳媒的報道引述一些被視為官方機密的資訊,只要不是違法取得且涉及重大公眾利益,發布該等資訊亦不應被視為觸犯國家安全法,並可用作洩露官方機密的抗辯理由。

 

根據《基本法》第23條,香港應自行立法維護國家安全,禁止分裂、顛覆國家等行為。我們一直認為立法極為爭議,應具社會廣泛共識下進行。由港人自行立法、透過現行和港人熟悉的立法程序制訂法律,能增強港人和國際社會的信心,既是23條立法初心,亦是最好的安排。我們反對人大直接制定香港法律,希望人大重新考慮。

 

若全國人大常委會堅持「港區國安法」立法,本會有以下的建議:

 

  1. 人大常委應採取「最低限度」的立法方式,內容須符合《公民權利和政治權利國際公約》(下稱《公約》)和國際社會普遍接受的準則,必須避免對言論自由、新聞自由和出版自由造成任何損害或負面影響。「港區國安法」亦必須為新聞材料提供一直沿用的法律保障。

 

  1. 聯合國人權事務委員會於《第34號一般性意見》指出,根據《公約》第19(3)條,當局採取措施限制表達自由時,務必減低有關措施對人權構成的侵犯。當局須確切並具體地顯示,到底面臨何種威脅、而採取的措施實屬必要和相稱的,尤其須證明表達內容跟這項威脅有着直接和緊密的關連。

 

制定和執行叛國罪及國家安全法(包括禁止洩露官方機密或煽動叛亂等的法律條文),成員國需極其小心,以符合《公約》第19(3)條的嚴格規定。假若當局以上述法律禁止發布或封鎖與公眾利益攸關的資訊,或拘捕散播這些資訊的記者、研究員等,皆有違《公約》的規定。

 

中國雖然已於1998年簽署《公約》, 但《公約》未獲全國人大確認,至今仍未在內地實施。反之,香港早已把《公約》納入本地法律,訂立《香港人權法案條例》,回歸後更受到《基本法》第39條的明文保障。我們憂慮「港區國安法」一旦實施,港人享有的《公約》權利保障將會受到影響。

 

  1. 訂立「港區國安法」時,當局應遵循《約翰內斯堡國家安全、言論自由及公開資訊原則》。《約翰內斯堡原則》由一眾知名學者於1995年參照國際法、人權保護準則、各國法律等商定,旨在防範以保護國家安全為名,打壓和損害言論自由、資訊流通、新聞自由及法治。

 

根據《約翰內斯堡原則》,任何人和平行使言論自由,不應被視作為對國家安全構成威脅。除非當局能證明,有關言論旨在煽動並有可能引發暴力,且言論和暴力存在直接因果關係,才可被法律禁止和懲處。

 

《約翰內斯堡原則》亦提到,單純報道反政府組織和異見人士的言行,不應被視作煽動叛亂;保護國家利益亦不應作為強迫記者透露消息來源的理由。個人、媒體、政治或其他組織倘涉及國家安全相關的罪行,而罪行涉及表達自由或資訊自由,其所受的限制或懲罰必須與罪行的嚴重性相稱。此外,如披露機密資訊對國家安全的合法利益並無造成實際損害,也不可能造成損害,任何人披露有關資訊,都不應因國家安全理由受到懲處。

 

  1. 我們尤其關注「港區國安法」立法後,內地刑法是否在港適用。其中《中華人民共和國刑法》第105(2)條訂明:「以造謠、誹謗或者其他方式煽動顛覆國家政權、推翻社會主義制度的,處五年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權利;首要分子或者罪行重大的,處五年以上有期徒刑。」過去,內地當局曾以這項罪名拘留、監禁多位和平發表意見的人士。本會憂慮,倘若有關刑法亦適用於香港,將對本港的言論自由及新聞自由造成嚴重的衝擊。

 

  1. 記協認為,「港區國安法」立法非常敏感,各個細節須充分討論,時間上的延誤勢所難免。我們要求人大常委會公開草案內容,並充份諮詢本港市民,包括新聞界的意見。我們堅信,一條草擬細緻和包含所有應有保障的草案,遠較一條匆匆通過但錯漏百出的法例優勝。

 

香港記者協會

2020年6 月18 日

記協就法律改革委員會的公開資料制度諮詢文件意見書