香港記者協會就電話智能卡實名登記制度諮詢的意見書
現況
| 國家/地區 | 實施年份 | 相關規定/爭議 |
| 中國內地 | 2010 | 工信部於2010年9月宣布實施電話實名制，2017年宣布實現全國實名登記；2019年落實《反恐怖主義法》及《網絡安全法》，新用戶需要人臉識別 |
| 澳門 | 2019 | 實施《網絡安全法》，手機用戶必須以實名登記，否則會被終止服務 |
| 台灣 | 2004 | 申請電話號碼需要雙證件登記(例如身份證+健保卡) |
| 新加坡 | 2005 | 需要提供證件登記，每人最多可登記10張電話卡，15歲以上可以購買電話卡 |
| 澳洲 | 2007 | 如非使用信用咭/記帳卡購買電話卡， 需要提供姓名及住址、醫療卡或銀行存摺等予電訊公司核實身份， 如擁有超過5張電話卡，則需要提供身份證/護照等 |
| 德國 | 2016 | 2016年， 德國政府以反恐為由，推行手機實名登記，有歐洲議會議員提出訴訟；2020年， 歐洲人權法庭裁定此例並未違反《歐洲人權公約》第8條私人生活權（right to private life），但法庭未有就此例有否違反《歐洲人權公約》第10條表達自由（Freedom of Expression）的部份作出判決 |
| 墨西哥 | 2009 | 實施3年後廢除。當地政府指出其中一個原因是實施時錯誤地認為罪犯會以實名登記的電話卡犯罪，然而實名制不單無法保證用戶資料準確，更可能製造身份被盜用的受害者。 |
表1. 各國實施電話卡實名制的情況
- 根據全球移動通訊協會(GSMA)於2020年 的研究報告顯示，現時大約有155個國家實行電話卡實名制(Mandatory SIM registration)。[1]
現行電話卡實名制主要有三種：
- 取得及儲存
– 由電訊服務供應商登記使用者資料及儲存
– 81% (126個) 國家/地區採用，包括澳洲、 德國、法國等
- 取得及分享
– 電訊服務供應商登記使用者資料並主動向政府或相關部門分享資料
– 約6% (10個) 國家/地區採用，包括泰國、阿爾及利亞、意大利等
- 取得及驗證
– 電訊服務供應商需要將客戶的個人資料與政府資料庫或政府認可的資料庫進行核對
– 約12% (19個)國家/地區採用, 包括：中國、沙地阿拉伯、巴基斯坦等
制度的爭議
- 電話卡實名制在不少地區引起爭議，尤其是在保障個人私隱的問題，以及在極權國家引發檢控和打壓異見者的憂慮。
- GSMA 2020年的報告指出，在46個歐洲國家及地區當中，僅一半地區強制用戶購買電話卡前要登記。相對而言，亞洲及非洲國家採用電話卡實名制的比率較高，在非洲甚至接近全部要實名登記。而在實施有關制度的國家或地區當中，只有59% 的地區有保障私隱權的法律框架。
- GSMA早於 2013年就電話卡實名制發表白皮書[2]，指出不少國家包括英國、加拿大、紐西蘭、捷克共和國、羅馬尼亞等曾經考慮電話卡實名制， 但深入研究及諮詢後均撤回。其中墨西哥曾於2013年實施電話卡實名制，3年後廢除。當地政府指出，其中一個原因是實施時誤以為罪犯會利用實名登記的電話卡犯罪，然而實名制不單無法保證用戶資料準確，更可能出現大量盜用身分的情況。中國內地早於2010年實施實名制，白皮書亦指出，有內地受訪者擔心個人資料會被洩漏及濫用；有批評更認為個人資料會成為政府的監控工具，有利警察監察市民，例如是勞資糾紛、環境污染等議題的示威。
- 針對「電話卡登記制度有助減少罪行或騙案」的說法，非牟利組織私隱國際 (Privacy International) 曾於2019 年指出，「SIM卡註冊不但未能有效遏止罪案，反而助長了它。實施電話卡登記制度的地方出現更多盜用身分罪案，令黑市販售匿名服務的市場更受歡迎。此外，犯罪份子亦會以複製SIM 卡或以漫遊模式和衛星電話等來迴避SIM卡註冊的要求。」[3]
- 現時部份歐盟成員國已採取SIM卡實名制的措施，歐盟委員會（European Commission）在2012年邀請所有成員國提供相關措施實際成效的證據。時任家庭事務專員Cecilia Malmström檢視成員國提供的資料指出：「目前沒有證據表明電話卡註冊制度對進行刑事調查或對內部運作順利進行有任何好處，因此歐盟成員國之間在這領域上沒有需要達成統一的做法。」[4]
- 歐洲人權法庭在2020年1月Breyer v Germany 案指出，電話卡實名制並無違反《歐洲人權公約》第8條私人生活權（right to private life）。不過，該法庭亦表示在該案中，未有就此例有否違反《歐洲人權公約》第10條表達自由（Freedom of Expression）中，是否包括可以匿名使用電訊服務的權利作出判斷。[5]
對言論自由的影響
- 時任聯合國言論自由權問題特別報告員David Kaye在2015年曾向聯合國人權理事會提交報告[6]，反對國家以「一刀切」形式推行電話卡實名制。他指出，在隱私的情況下匿名表達意見及形式言論自由，皆受《國際人權宣言》及《公民及政治權利國際公約》保障。電話卡實名制亦會影響和平集會結社等其他人權。
- David Kaye亦在報告中指出，一刀切禁止加密及匿名的做法不是必須也不相稱，各國應避免要求身分認證作為數碼通訊、網上服務及手機SIM卡登記的條件。
- 報告亦提到，禁止網上匿名發表意見影響言論自由，使政府可以監控個人及記者，超出合理政策範圍。David Kaye又批評，有關「匿名權」的討論往往過分集中在用作犯罪行為的可能性，他強調立法過程應充分考慮提供匿名權的保障，並指「若會干擾表達意見權利，便不應採納有關限制。」
- 非政府組織Foundation for Media Alternatives (FMA) 在2018年發表的簡報指出：「電話卡實名制最令人擔憂的風險是其潛在的監視用途。為不同層面的人士帶來巨大的風險，其中包括記者、吹哨者、證人、邊緣化群體，以及因國家或其他原因而被歧視和壓迫的受害者。」[7]
保護消息來源
- 傳媒作為第四權，肩負報道社會真相、揭露濫權和不公義等的責任，保護消息來源對傳媒十分重要。倘若傳媒無法保護消息來源，將引起寒蟬效應，令知情人士不敢向傳媒揭露黑幕，削弱傳媒的監察功用，嚴重踐踏新聞自由。
- 歐洲人權法庭在Roemen and Schmit v Luxembourg[8]一案中論及新聞消息來源時提到：「表達意見的自由是民主社會的其中一個重要基礎，而對新聞界的保障措施尤其重要。對新聞消息來源的保護是新聞自由的基石之一。缺乏該等保障，便會令人卻步，不敢協助新聞界把涉及公眾利益的事情公諸於世。這樣，新聞界的重要公共監察功能便會被削弱，嚴重影響業界提供準確和可靠資訊的能力。由於在民主社會中保護新聞消息來源對體現新聞自由至為重要，任何干預都會違反《公約》第10條的規定，除非能夠提供凌駕公眾利益的理據。」
- 事實上，許多國家確認記者保護消息來源的權利。例如墨西哥最高法院和刑事訴訟法均確認記者擁有保護其消息來源匿名的權利；澳洲、加拿大、日本和紐西蘭亦有相關的法庭案例。[9]
意見及建議
- 新聞自由受《基本法》保障，而上文提及的歐洲人權法庭和各地法院判決，都認為必須保護記者的秘密消息來源，對維護新聞自由至為重要。然而，是次的諮詢文件提到，「執法部門在有法庭手令或在某些迫切或緊急理由而沒有手令的情況下，可要求持牌人提供電話智能卡用戶的登記資料 。」一旦容許執法機關在沒有法庭手令的情況下取得電話卡用戶的資料，將出現潛在的監視風險，令記者難以保護消息來源，甚至令公眾誤以為記者替執法部門搜集情報和證據，打擊新聞行業的獨立性。因此，法例不應容許執法機關在沒有法庭手令的情況下取得相關資料。
- 政府在諮詢文件提出的方案沒有釐清「迫切」或「緊急」的定義，我們憂慮會導致執法部門權力過大的問題，執法者容易在沒有手令的情況下，要求持牌人提供電話卡用戶的登記資料。在此情況下，傳媒無法保護消息來源，將引起寒蟬效應，令知情人士不敢向傳媒提供資料，削弱傳媒的監察功用。
- 政府立法的原意是打擊匿名罪案，傳媒購買電話卡用作新聞活動用途，與匿名罪案無關。電話卡實名登記勢必阻礙傳媒工作，我們反對設立此制度。
- 諮詢文件建議企業用戶，可向每家電訊商登記不多於三張電話卡，以全港約三十多家電訊商推算，每個用戶最多可擁有九十多張電話卡。舉例一間傳媒機構有數百名員工，單單一個直播器材已需要同時使用8張電話卡，而且往往需在多於一個地點同時進行直播，所需電話卡數量遠超文件建議的上限。由此可見， 諮詢文件的建議內容完全不切實際，沒有考慮傳媒行業的需要。局方擬備諮詢文件前，亦沒有與傳媒組織接觸，了解行業的運作。我們憂慮，傳媒機構日後或需要改用月費計劃，影響傳媒機構運作上的彈性，亦令行政費增加。我們建議，政府應取消傳媒機構擁有電話卡的登記上限。
香港記者協會
2021年3月
[1] Access to Mobile Services and Proof of Identity 2020: The Undisputed Linkages https://www.gsma.com/mobilefordevelopment/wp-content/uploads/2020/03/Access_to_mobile_木services_2020_Singles.pdf
[2] GSMA White Paper “The Mandatory Registration of Prepaid SIM Card Users” https://www.gsma.com/publicpolicy/wp-content/uploads/2013/11/GSMA_White-Paper_Mandatory-Registration-of-Prepaid-SIM-Users_32pgWEBv3.pdf
[3] https://privacyinternational.org/explainer/2654/101-sim-card-registration
[4] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:C:2013:182E:FULL&from=EN
[5] Breyer v Germany, https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-200442%22]}
[6] Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression, David Kaye https://www.undocs.org/A/HRC/29/32
[7] Briefing Paper, Mandatory SIM card registration, FMA 2018, https://www.fma.ph/wp-content/uploads/2018/02/Briefing-Paper-SIM-Card-Registration-FINAL-1.pdf
[8] Roemen and Schmit v Luxembourg https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-60958%22]}
[9] Australia Evidence Amendment (Journalists’ Privilege) Act 2007; Canada, Court of Queen’s Bench of Alberta, Wasylyshen v. Canadian Broadcasting Corporation (2005); Japan, Case 2006 (Kyo) No. 19 (2006); New Zealand Evidence Act, sect. 68 (2006).